专家解析国务院《关于推行终身职业技能培训制度的意见》

解析国务院《关于推行终身职业技能培训制度的意见》

2018年5月3日，国务院出台《关于推行终身职业技能培训制度的意见》（国发〔2018〕11号）。这是继2010年国务院《关于加强职业培训促进就业的意见》（国发〔2010〕36号）之后，国家又一个具有划时代意义的职业技能培训领域的文件。

如果说，2010年的36号文，由于人社部卓有成效的统筹指导，加上各地区、各有关部门共同努力，已基本建立面向全体劳动者的职业培训体系，那么，2018年的11号文，是国务院对全国终身职业技能培训制度建设的新部署。标志着由人社部主管的职业技能培训事业迎来了完善体系、蓬勃发展的新时代。

《意见》政策内容丰富，可以概括为三个方面，即：重视把握五个提法、重点建立四个机制、大力加强三类建设。

重视把握五个提法

第一部分

（一）职业技能培训

1.名称。文件的题目是《推行终身职业技能培训制度》，为什么不叫《推行终身职业培训制度》？原因在于：

（1）“职业培训”不仅包括技能类培训，也涉及非技能类培训。

只有当“职业培训”只指对劳动者开展技术业务知识、实际操作能力和职业素养培育的教育训练活动时，“职业培训”才等于“职业技能培训”。由于“职业培训”大都指对劳动者开展技术业务知识、实际操作能力和职业素养培育的教育训练活动，因此，为了表述的方便，人们常把“职业技能培训”简称为“职业培训”。

（2）需要特别指明的是：技能，就是技术能力的简称。“职业技能培训”，就是职业技术能力的培训。

（3）1994年《劳动法》、1996年《职业教育法》都采用“职业培训”的表述；2007年《就业促进法》中既有“职业培训”，也有“职业技能培训”的表述；2010年国务院《关于加强职业培训促进就业的意见》采用“职业培训”的表述；2013年党的十八届三中全会所提的是“构建劳动者终身职业培训体系”；2015年党的十八届五中全会提出“推行终身职业技能培训制度”；2017年党的十九大报告提出“大规模开展职业技能培训”。国家层面对“职业培训”、“职业技能培训”二者名称的认识和使用也有一个发展的过程。我相信，从此，我国各级政府部门的文件里，会统一用“职业技能培训”代替“职业培训”。

（4）《意见》不简称“职业技能培训”，明确在“职业”与“培训”的中间加上“技能”，具有强烈的现实意义。当前我国，一方面，人力资源市场呼唤各类各级技能型人才；另一方面，社会因迷信学历，鄙视技能而不重视技能人才培养，导致技能人才，尤其是高技能人才长期紧缺，明显制约三次产业的结构性转型升级，特别是影响“中国制造2025”计划的推进。因此，呼唤技能人才、重视技能培训成为当前我国经济社会健康发展的一大需要。把“职业培训”全称为“职业技能培训”，意在唤起全国有关部门和广大劳动者对职业技能培训重要意义的深刻认知和理性实践。

2.概念。职业技能培训的概念可以这样认识：职业技能培训是相关主体为适应经济社会发展需要，促进劳动者就业创业，按照国家职业分类和职业技能标准而开展的以技术业务知识传授、技术能力训练、职业素养培育为主要内容的教育训练活动。

（二）人力资源供给侧结构性改革

《意见》指导思想里明确提出要“深化人力资源供给侧结构性改革”。怎样理解这一新提法？

1.概念认识。人力资源主要指一个国家或地区除了不具备脑力劳动、体力劳动能力者之外的人口数量和质量等状况。人力资源供给侧结构性改革指一个国家或地区以优化具有脑力、体力劳动能力者数量和提高具有脑力、体力劳动能力者质量为核心，以各类各级教育和职业技能培训机构及其工作为主要改革对象，以提高人力资源供给能力为主要手段，实现人力资源供给满足人力资源需求目标的矛盾调处活动。

2.必要性认识。

（1）职业技能培训方面，经过多年的艰苦努力，取得了很大的成绩，仍存在诸多问题。比如，从职业技能培训的需求看，职业技能培训的有效供给明显不足，供给与需求结构性矛盾长期存在。我在《技能教育的理论与实践》中揭示的“四多四少”局面，虽有改善，但却似未扭转：初级技工多，高级技工少；单一技能型技工多，复合技能型技工少；传统型技工多，现代型技工少；短训速成的技工多，系统培养的技工少。

从职业技能培训主体的积极性看，地方一些政府部门担心培训资金出问题而缺乏推进职业技能培训的积极性；数量庞大的非国有中小企业只使用、不培养，靠直接到人力资源市场聘用或挖大企业“墙角”办法解决技工短缺问题，缺乏职业技能培训的积极性；公办职业院校，特别是技工院校因为教师参加职业技能培训授课不能取得工资之外的课酬而缺乏积极性。

从职业技能培训主体的培训能力看，大多数企业、职业院校（技工院校）、社会化培训机构有投入，但偏少；有规模，但不大；有设备，但老化；有工位，但不足；有教师，但缺过硬技能；有考证，但多数把关不严。

（2）国家人力资源开发方面，经过多年的努力，我国人力资源开发事业取得了丰硕的成果，但与先进国家比，仍有不小差距。教育部教育发展研究中心曾与北京科技大学合作，利用全国第六次人口普查和国际人力资源评价最新数据，对全球52个国家人力资源建设水平进行评估，历时1年5个月完成了相关数据收集、整理和分析，形成了《2015年人力资源强国评价报告》，公布了我国人力资源开发的状况：“在人力资源数量结构、人力资源开发质量、人力资源开发能力和人力资源贡献四个一级指标中，中国有两项（数量结构和开发贡献）均处于第4位，居于领先地位；开发质量第25位，居于中间偏上地位；开发能力则处于第48位，居于比较落后地位”。

人力资源开发能力包括教育能力和培训能力。一个国家或地区教育和培训能力与这个国家或地区人力资源开发能力成正比。世界排位可见国家差距。52个国家排位，我国“人力资源开发能力”处于第48位！如此落后的开发能力说明我国教育和培训水平相当不高。

站在这样的角度看“深化人力资源供给侧结构性改革”，其重要性和紧迫性就明显了。可以说，“深化人力资源供给侧结构性改革”工作非常重要，必须高度重视，抓紧抓好。

（三）终身职业技能培训体系

原文：构建终身职业技能培训体系

解读：

1.背景。这个提法重点在“终身”二字。多年来，我国开展的职业技能培训存在层次偏低、政策覆盖面有限、政策支持力度不够、培训供给不足、缺少对劳动者的个性化服务和延伸性服务等问题。

随着科学技术的进步，职业转化的加快，市场需求与政府政策的双轮驱动，劳动者的职业技术能力存在逐步贬值的情况。通过教育、培训，一次性掌握一项职业技能即受用终身的情况难以持续，既不能适应现代社会生产服务的需要，也无助于劳动者实现长期体面就业的需求，更难保障劳动者晚年生活的技能享福效应。因此，建立终身职业技能培训制度利国、利企、利民，具有强烈的现实意义和长远的历史意义。

2.主要内容。终身职业技能培训体系有五个子体系构成：

（1）政策供给子体系。面向城乡全体劳动者，完善从劳动预备开始，到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训政策。

（2）组织实施子体系。以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给，以公共实训机构、职业院校（含技工院校，下同）、职业培训机构和行业企业为主要载体，以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业创新培训为主要形式，构建资源充足、布局合理、结构优化、载体多元、方式科学的培训组织实施体系。

（3）重点对象子体系。一是围绕针对毕业生技能就业、农民工、过剩产能职工、失业人员、转岗职工、新型职业农民、城乡未继续升学的初高中毕业生、即将退役的军人、退役军人、建档立卡贫困家庭、农村“低保”家庭、困难职工家庭相关人员、残疾人、服刑人员、强制隔离戒毒人员共16类重点群体人员开展就业技能培训。二是以高等学校和职业院校毕业生、科技人员、留学回国人员、退役军人、农村转移就业和返乡下乡创业人员、失业人员和转岗职工等9类群体人员为重点开展创业意识教育、创新素质培养、创业项目指导、开业指导、企业经营管理等培训，提升创业创新能力。三是加强技师、高级技师等两类高技能人才培训。

（4）多元化评价子体系。提出完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式，与终身职业技能培训制度相呼应，促进培养，评价，使用紧密相连。

（5）保障服务子体系。提出以公共实训机构，职业院校，职业培训机构和行业企业为主要载体，加强职业技能培训教学资源建设，保障劳动者能够随时随地享受到适应就业创业和经济社会发展需要的培训服务。

3.主要特点。该体系有两个鲜明特点：一是对象全覆盖。培训对象覆盖了就业人员和准备就业创业的适龄人员在内的城乡全体劳动者；二是终身全补贴。从劳动预备开始，到初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师等不同层次培训，劳动者在学习和工作不同阶段都可以享受政府职业技能培训补贴。

（四）试创业

原文：将高等学校、职业院校学生在校期间开展的“试创业”实践活动纳入政策支持范围。

解读：

1.范围。“试创业”范围限两类院校，包括技工院校。

2.时间。“试创业”限在校期间。

3.条件。政府提供“试创业”所需资金等条件。

4.意义。这是落实国家“双创”战略的一个重大的政策创新。在这两类院校开展“试创业”，对扩大院校办学功能，对优化青年学生思维结构都具有多方面积极意义。

5.机构。这个新提法鼓励高等学校、职业院校（技工院校）增加一个办学功能——就业创业服务。为了体现服务，需要增设相应的机构，如职业指导教研室或就业创业指导中心或创业学院。无论是教研室，还是中心或创业学院，都要对所有学生开展职业、就业、创业指导。这也是《职业教育法》的要求：“实施职业教育必须贯彻国家教育方针，对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，传授职业知识，培养职业技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质”。

6.典例。这个方面，深圳技师学院走在全国前列。该校于2004年9月成立职业指导教研室，有7位专职教师开设职业素养、职业礼仪、职业指导、创业指导、职业意识训练、职业生涯规划等课程，还辅导全校创业团队参加各类创业大赛。14年来，已产生一批“试创业”者。

（五）职业训练院

原文：开展职业训练院试点工作，为社会培育更多高技能人才。

解读：

职业训练院这个词最早见于人社部2014年发的《关于推进技工院校改革创新的若干意见》（人社部发〔2014〕96号）：“支持高级技工学校和技师学院建设成集技工教育、公共实训、技师研修、竞赛集训、技能评价、就业服务等功能于一体的职业训练院，成为公共职业培训服务体系重要组成部分”，2016年开始试点。这次出现在《意见》里，表明职业训练院工作不仅是人社部的要求，也已成为国务院的意见。“职业训练院”这个名称得到国家认可，“职业训练院”这种办学新形式得到国家认可。“职业训练院”的规格提高了一个大台阶！

期待：中国历史上，第一块职业训练院的牌子能够悬挂在技工院校的门口！同时，在不久的将来，职业训练院代替技工院校成为办学法定主体和技能人才培养核心载体，承担技工教育、公共实训、技师研修、竞赛集训、技能评价、就业创业服务6项功能，培养对接市场需求的各类各级技能人才。

希望：若干年后，学校门口体现技工身份教育的技工院校牌子，会被体现职业能力培养的职业训练院牌子代替。

重点建立四个机制

第二部分

（一）原文：

建立职业技能培训市场化社会化发展机制。加大政府、企业、社会等各类培训资源优化整合力度，提高培训供给能力。广泛发动社会力量，大力发展民办职业技能培训。鼓励企业建设培训中心、职业院校、企业大学，开展职业训练院试点工作，为社会培育更多高技能人才。鼓励支持社会组织积极参与行业人才需求发布、就业状况分析、培训指导等工作。政府补贴的职业技能培训项目全部向具备资质的职业院校和培训机构开放。

解读：

1.“广泛发动社会力量，大力发展民办职业技能培训”。这一政策导向值得民办技工院校校长高度重视。建议：在规范开展全日制技工教育的同时，依法、规范、大力开展职业技能培训。一是因为国家“大力”支持，相信职业技能培训的政府补贴比例会有所提高，补贴方式会渐趋合理 ；二是因为职业技能培训市场正处在国家新部署、政府新治理、市场新规范、业务新发展、技术大变化的新时代，职业技能培训的市场宽广而深远；三是因为时机很好。许多公办职业院校、技工院校因受财政政策“捆住”手脚而缺乏职业技能培训的积极性。这给机制灵活的民办技工院校提供了非全日制教育业务发展的巨大空间，也是难得的发展机遇。四是因为已有成功的典例：有个混合所有制高级技工学校，全日制学生仅1000多人，全校教职员工不足100人，每年各类培训收入1500万以上。培训收入学校可自主分配。

当然，民办技工院校大力开展职业技能培训也需要地方政府主管部门的大力支持。国务院既然明确要“大力发展民办职业技能培训”，地方政府部门的政策供给应能跟进。

2.“开展职业训练院试点工作，为社会培育更多高技能人才”。

（1）全日制单功能办学的职业院校、技工院校因为社会贡献度太低将逐渐被时代嫌弃。

（2）“职业训练院”是个新生事物，6个功能并行运营必将使之雄辩性地成为技能人才培养的引领性主体，必将代表技工教育和职业技能培训的发展方向。职业训练院的明天一定会更美好。

（3）因为是个新生事物，所以职业训练院需要稳步推进。建议按照政策需求、政策供给、政策落地三环贯通的思路，调研职业训练院试点院校的相关需求，设计职业训练院项目，捆绑专项资金，央地两级政府出台职业训练院建设的专门文件，在明确职业训练院政策供给的基础上，狠抓政策的落地，促进职业训练院建设和发展步伐。

3.“政府补贴的职业技能培训项目全部向具备资质的职业院校和培训机构开放”。

（1）这条政策的关键词是：政府补贴、全部、具备资质。

（2）这是《意见》最具含金量的政策，也一定是最受各类职业院校、各类技工院校、各类培训机构热烈鼓掌的政策。

（3）只要具备资质，就可享受政府补贴。但开展非职业技能培训，却不能享受此红利。

（二）原文：

建立技能人才多元评价机制。健全以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重工匠精神培育和职业道德养成的技能人才评价体系。建立与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度。完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式，促进评价结果有机衔接。健全技能人才评价管理服务体系，加强对评价质量的监管。建立以企业岗位练兵和技术比武为基础、以国家和行业竞赛为主体、国内竞赛与国际竞赛相衔接的职业技能竞赛体系，大力组织开展职业技能竞赛活动，积极参与世界技能大赛，拓展技能人才评价选拔渠道。

解读：

1.技能人才多元评价机制是终身职业技能培训制度的组成部分，与职业技能培训、技能人才使用、技能人才待遇等环节相连接、相制约、相促进。

2.技能人才多元评价机制由评价标准、评价主体、评价方式、评价管理四项内容组成。

（1）评价标准：以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重工匠精神培育和职业道德养成。简言之，以品德、能力、业绩为标准。

（2）评价主体：用人单位为主，其他合法机构组织为辅。

（3）评价方式：职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核、技能竞赛。

（4）评价管理：政府主管部门职责是负责提供评价服务，对评价过程实施有效监管。

归纳认为，技能人才评价机制就是由政府主管部门服务监管，由用人单位为主，其他具备资质的机构组织为辅，以品德、能力、业绩为标准，采取职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核、技能竞赛等方式，对相应对象进行职业技能考核，认定职业技能等级，发给相应等级书面证明以供用人单位聘用的活动形式。